杜菲:从避难生活看城市精细化系统减灾 学术季

2020年9月24日上午,2020中国城市规划学术季重要活动之一“系统性风险与我们的生活”专题研讨会成功举行。深圳市城市规划设计研究院城市安全研究中心副主任杜菲受邀作题为《从避难生活看城市精细化系统减灾》的主题报告。

应急避难场所是现代城市防灾减灾的关键性基础设施之一,其体系布局的合理性、设计建造的品质、设施配置的完善度,以及平灾运营管理的效率等,可以浓缩反映一个国家或地区全面的社会、经济发展水平。目前我国各城市应急避难场所布局初步成型,但仍然存在合理性、人性化和管理等各种问题。应急避难场所未来走向全流程精细化,承载力和需求量的精准对位匹配将是关键的瓶颈和突破口。正视我国和日本应急避难场所在避难生活品质方面的差距,寻求精细化避难规划未来可能的发展方向。

2008年汶川地震后一周后的成都街头。夜里,避难群众自带被褥帐篷在公园和广场避难,白天携带铺盖四处转移。当时这样动荡和恶劣环境下,对老人等的关怀是难以顾及的。汶川地震半年后的2009年1月,四川卧龙援建规划工作组访问和住宿的映秀临时卫生院和耿达乡避难板房。这样的室内避难场所,不仅供水冻结,而且夜里温度极低。这就是2008年左右,我国室外和室内应急避难场所的基本现实。

在“十二五”和刚刚过去的“十三五”两个五年计划之后,我国应急避难场所的发展可谓突飞猛进。在一定程度上,实现了应急避难场所从无到有的过程。在即将进入“十四五”的关头,展望一个从有到好的新时代,应急避难场所应当具备的高品质服务。

短期避难的情况下,日本的固定避难采取以学校和体育馆为主的形式。避难场所提供的服务,一般包括以下几方面。

第一,是避难者的安置、志愿者的接纳和安排;第二,是物资的调配、供给和确保;第三,是对老人、儿童、身体行动不便的人等的关怀。尤其值得我国参考和学习的,是语言不通的外国人特殊对策;第四,是灾害相关信息的接收与传送,以及对避难者亲友安全确认的通讯联络服务;第五,是垃圾废弃物的处理;第六,是应急医疗以及避难生活保健,尤其是供水难以全面保障情况下的牙齿保健,以及老年人肢体保健等全面的避难生活服务。

新条件下的避难策略研发,是日本避难品质的另一大特点。2020年疫情防范的大背景下,九州遭受暴雨灾害,避难所适时调整空间布局,以防范新冠疫情传染扩大的风险。

中长期避难的情况下,避难住宅的设计和建造,以及邻里、社区感的营建,也是保障生活品质的关键。2018年西日本暴雨灾害一年后,冈山县仓敷市真备町的人们,仍然在“独门独户”的避难社区中生活。整个社区有完备的基础设施供给,整体的避难生活品质不差。

从以上的对比,我们可以看到避难生活品质的差距,以及保障避难服务供给品质的诸多因素。它们包括:

2、全要素保障。需保障的包括人,服务的人和被服务的人;物,硬件载体、设施和物资;流,人流、技术流、旧三流。高品质的服务表象背后,要素的保障至关重要。

3、全链条保障。政策制定、产业支撑、社会参与等,是避难场所硬件条件建设、软件服务提升的根本支持。

2004年中国地震局发布《关于推进地震应急避难场所建设的意见》,但我国应急避难场所政策标准制定和场所规划建设的全面展开,是从汶川地震之后开始的。而到目前为止,应急避难场所布局初步成型,但存在诸多问题。

现阶段问题之一:由于标准规范中仅有对单体避难场所服务的建议性指标,而没有针对空间布局体系的控制性指标,导致从规划开始,不注重划分场所的服务辖区,这是一个非常关键的点。由于体系上没有辖区的共识,加之规范对单个场所的指标控制力弱,导致规划上场所的空间服务范围不明;管理阶段也没有责任区概念,使得服务对象和储备等服务目标难以制定;最终造成应急避难服务无法准确匹配服务的需求。从结果上来看,第一,整个城市的场所体系的承载力配置水平难以衡量;第二,单体场所本身的承载力亦无法评价。这对管理运营的末端,产生重大的影响。例如,一个场所的改造提升难以确立目标。其需要服务的人口结构、需要配置的物资种类和规模都无法明确。因此,应急避难场所规划布局未来走向精细化和全流程,承载力和需求量的精准对位匹配将是瓶颈和关键。

现阶段问题之二:应急避难场所发展早期,受限制于建筑物韧性不足,避难多以室外场所为主。造成对多灾种的兼容性低,服务品质和人性化程度也低的现实。室外场地在有效场地供给、服务集成性、人性化程度上等方面,存在局限性。未来面对高品质避难服务需求,需要经历向重视建筑型室内场所的转型过程。

现阶段问题之三:管理上难以突破行政条块分割,影响平灾效率。主要体现在避难场所的权属层级与实际服务能力的层级,存在的不一致的现象。以深圳市为例,场所的实际管理者为产权所有者、行业主管部门或者行政主管部门。于是就存在两方面的问题。一是实际管理者在应急避难场所管理方面的专业性和积极性存在天然的不足。二是场所的权属层级与实际服务能力层级不一致,导致的平灾管理运营统筹难。例如,深圳市福田区辖区内最大的应急避难场所是莲花山公园。其实际服务能力,能够达到服务福田区中心应急避难。然而,由于场所本身为市属场所,日常管理由市级部门管理,区级部门难以介入。这是体制机制上非常显著的统筹难点。而对于福田区来讲,区属最大的应急避难场所,日常管理运营顺畅,但整体规模和品质却难以满足需求。因此,行政管理、体制机制方面对平灾管理运营效率,存在着很大的影响。

现阶段问题之四:是差异化布局建设的探索不足。我国幅员辽阔,地区间差异很大。各地面临的灾害种类、频度和强度不同,各地城市的自然地理条件不同,城市的经济发展水平不同,对应急避难场所建设能够投入的资源也不同。如果按照同一标准,则预算充裕的城市场所低品质无法匹配城市发展的高品质需要,而在连财政收支都无法平衡的城市,就会出现为完成任务勉强挂牌的现象,实际上场所无法提供相应的避难服务,形同虚设。

目前我国避难场所相关政策、规范和标准,没有足够针对广阔国土做出差异化指导。国标对地区差异的规划建设导则不足,则地方标准需强化指导性和可操作性。否则会造成有些城市急于完成任务而削足适履,甚至盲目投资建设不适宜本地情况的避难场所,造成资源浪费现象。例如,西北严寒地区,大量建设室外避难场所,就存在严重的气候适应性问题。而重庆多山地区,避难场所的布局则无法以半径来衡量。因此,地方标准应该对国标进行差异化的深化,以适应当地的现实条件和需要。

因此,应急避难场所未来的全方位品质提升,依赖精细化发展。首要就是要通过合理的规划,建构合理的空间基础。

第一,针对时空序列的需求特征,提供符合时序需求的避难空间。通过合理组织时空序列匹配的应急避难服务,根据具体受灾程度的不同,引导受灾区域人群在安全、有序避难,避免产生不必要的损失。避难服务的内容和质量注重精细化回应时空序列中避难的需求。

第二,以避难需求的时空序列为蓝本,在不同阶段的避难空间中,提供与避难需求相呼应的服务内容。并且,以精细化、人性化服务为目标,匹配可能产生的避难需求,对高质量服务所需的资源进行完善考虑和配给。

第三,落实包括应急避难路径和应急避难场所在内的全流程时空序列引导。实现全流程的避难引导,不仅需要落实应急避难场所,还需落实避难路径,并保障路径与空间的安全性和便利性。因此,在应急避难行动规划指导下的应急避难场所的规划建设,将是对避难行动的全流程时空序列引导。

第四,建构单元化分区精细防护,落实避难空间组织和管理服务的单元化。应急避难行动的组织,必须落实在中、微观的空间单元尺度上,才能真正实现有序、高效避难引导。根据避难行人的运动特征,以一定的空间尺度划分单元分区,提供避难引导服务。有助于避难服务的精细化、人性化发展。

我国目前应急阶段的公共服务,由于组织过于宏观,因此无法在第一时间做出准确及时的、完善可靠的响应。尤其是应急避难服务这种直接和关系到受灾者第一时间需求的服务,宏观的管理无法满足。因此,针对精细化避难发展,提出规划将空间纵向分级、横向单元化分区,以寻求应急管理精细化统筹、细化、传导的可行路径。不仅是避难设施,相关防灾减灾设施都可以在不同的层级去划分不同的单元,从而形成多层级、多单元的组织模式。这个空间组织模型的优势在于,能够为宏观层面的应急力量分配到微观的每个层级和单元,提供空间基础,从而提升整个系统机动性和韧性。

第一,着眼于任务分级的纵向层级结构(匹配属地行政层级,而非场所权属层级),形成“社区—街道—区—市“四层级避难场所体系,对应“紧急避难—室内固定避难—广域固定避难—中心防灾基地”四层级避难服务任务。

第二,着眼于分区防护的横向单元结构(匹配属地行政分区,形成安全单元结构),原则上将四层避难任务,划定在特定空间单元执行,形成单元防护格局;可减少灾后不必要的跨区域调度等交通需求;是推进避难服务的供给和服务需求进一步精确匹配的关键性方法。

第三,着眼于高品质服务供给的资源整合 “安全服务综合体”。为不同层级各单元应急避难场所,整合应急医疗、应急物资等相关服务;实现应急服务综合化、一体化集成,更好回应时空序列中多样避难需求;减少区域、城市间紧急调配需求,减少服务等待期,降低灾后对外依赖。

第四,着眼于更可靠、人性化应急避难生活保障的基础设施应急供给强化。通过规划建设阶段的特殊规划、重点建设和优先保障;确保应急供水供电、通信供暖垃圾处理等应急保障基础设施可靠性;为避难场所提供更加人性化、便利的避难生活,创造坚实基础。

在精细化避难空间体系合理建构的基础上,避难生活本质提升的全流程、全要素、全产业,便有了精细化发展无限延伸的空间基础。日本多样的应急避难场所精细化的管理运营案例给我们不少启示。包括明确的服务范围与服务规模发展出精确的物资管理(爱知县田原市报民仓)、明确范围内特定避难场所多主体、多课题精确演习(京都市清水寺防灾演习)、明确范围内社区防灾资源与避难路线地图制作(爱知县丰桥市津田校区)等。

避难场所的精细化运营管理不断推进,将融合全系统、全产业链、全社会,也可以衍生出各种各样的活动,不仅能够提升应急避难方面的能力,而且有助于产业的健全发展、经济的韧性提升,以及社区融合力提升和社会资本的积累等等。我们从应急避难场所这个小小的焦点上,看出诸多问题的同时,也看到我国走进存量规划和品质提升新时代的一个精细化发展的新方向。

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